Децентрализация: разрушение мифов
Инициируемые руководством страны преобразования, несмотря на постоянные пробуксовки, всё же двигаются вперёд. Увы, иногда умные пытаются обойти горы через болото. В данном случае болотом можно назвать и путаницу в действующем украинском законодательстве, и пассивность большой части населения страны, включая опасения за своё дальнейшее будущее. В данной публикации попытаемся развеять определённые мифы и упростить заумные меседжи местных и приезжих «науковцев».
Миф первый: реформа приведёт к исчезновению многих сёл и их инфраструктуры.
В качестве ответа можно задать вопрос — а готово ли каждое село само содержать школу, детсад, клуб, фельдшерко-акушерский пункт (ФАП) и свой сельсовет? Сомневаюсь. Потому одной из целей децентрализации становится возможность добровольного объединения в одну общину жителей нескольких населённых пунктов с целью объединения финансово–хозяйственных возможностей. Именно такие «первичные» общины станут базовым уровнем нового территориального устройства, вторым уровнем станет район, третьим — регион (область). В процессе реформирования не будет соединения сёл в одно — объединятся лишь органы управления ими. Экономия будет значительная, ибо в большинстве случаев 90 процентов доходов идёт на содержание аппарата сельсовета. В центре же объединённой общины будут находиться все филиалы государственных органов: пенсионного фонда, органов регистраций и социальной защиты, и т. п. Объединённые общины получат от государства дополнительное финансирование на реализацию полномочий в сферах медицины и образования на уровне городов областного значения. Остатки государственных субвенций останутся в местном бюджете для обеспечения текущего ремонта и обновления материально–технической базы упомянутых сфер. Предлагается направлять в местные бюджеты до 60 процентов налогов на доходы физических лиц, 10 процентов налогов на прибыль предприятий, частично — экологический налог (25%), 100 процентов земельного налога, единого налога и налога от недвижимости. Кроме этого, ресурсная база увеличится за счёт передачи из госбюджета платы за сборы и предоставление админуслуг; 100% –е закрепление за местными бюджетами налогов на имущество и транспорт, включение в налогообложение некоммерческого имущества; внедрение сбора с розничных продаж подакцизных товаров по ставке 5% от стоимости реализованного товара; 100%–е поступление налогов на прибыль учреждений коммунальной собственности и финансовых учреждений, в ней находящихся. В бюджетном взаимодействии отсутствуют промежуточные звенья цепочки в виде района и области — остаётся лишь «община–государство».
Увы, необъединившиеся общины лишаются права на исполнение делегированных государством полномочий — предоставления социальных и административных услуг, управления школами, детскими садами, учреждениями первичной медпомощи (ФАП), культурными и спортивными заведениями. Одним словом, «кошка бросила котят…»
Территория объединённой территориальной общины должна быть неразрывной, в её границах невозможно функционирование иного территориального объединения, имеющего свой орган самоуправления. Границы определяются по внешним границам юрисдикции советов объединившихся территориальных общин. Административным центром станет лишь тот населённый пункт, который имеет достаточно развитую инфраструктуру, и расположенный, как правило, максимально близко к географическому центру объединения. Центр должен быть соединён со всеми населёнными пунктами дорогами с твёрдым покрытием. И, наконец, объединение никоим образом не отразится на смене названия и статуса каждого населённого пункта в его составе. Однако не исключено укрупнение и самих районов — из 490 существующих предполагается создать лишь 120. Но объединяться они будут сами, с учётом своих социально–экономических и прочих особенностей.
Миф второй: на решения вопросов уйдёт больше времени и средств.
Согласно планируемым преобразованиям, оформление всех необходимых услуг (получение паспорта, справок, свидетельств, выписок и так далее) будет производиться непосредственно в общинах. Для этого будет внедряться система электронного документообращения. Кроме того, среднее расстояние от центра общины до населённых пунктов её состава составит в среднем 11 километров.
Как уже неоднократно повторялось, структура местного самоуправления формируется исключительно на местах самими гражданами. Сёла и посёлки формируют общину, избирающую совет и его председателя. Они, в свою очередь, формируют подконтрольный и подотчётный совету исполком. В самих же сёлах и посёлках избираются старосты, являющиеся также и членами исполкома.
Староста избирается на срок полномочий объединённой территориальной общины. В его функции войдёт содействие жителям села/посёлка в подготовке документов, подаваемых на рассмотрение органов местного самоуправления, проведение нотариальных действий (выдача справок, помощь в оформлении и получении административных и социальных услуг). Он также принимает участие в подготовке проекта бюджета территориальной общины в части финансирования программ, реализуемых на территории соответствующего села/посёлка. Староста также вносит предложения в исполнительный орган общины по вопросам деятельности на территории его села/посёлка тех или иных исполнительных органов общины, предприятий, организаций, учреждений и их должностных лиц. И, наконец, осуществляет иные обязанности, предусмотренные Положением о старосте, утверждённым советом объединённой территориальной общины.
Совет, или Совместный совет, избирается всеми членами общины, он состоит из депутатов всех сёл и поселков, а также городов, входящих в данную общину. Совет формирует свой исполнительный орган, а также нанимает специалистов по финансам, инвестициям, социальному развитию и т. п. Это даст возможность грамотно и эффективно привлекать ресурсы для общего развития. Кроме того, каждая община имеет законное право и возможность привлечения местных и внешних инвестиций, что значительно уменьшит бюрократические преграды. В свою очередь, государство гарантирует финансовую поддержку более слабым общинам путём предоставления базовых субвенций — выравнивания за закреплёнными общегосударственными налогами, в зависимости от уровня поступлений на одного жителя. Государственный Фонд регионального развития при необходимости поможет при формировании инфраструктуры Объединённой территориальной общины согласно плану социально–экономического развития.
Структура исполнительного комитета строго не регламентирована и не является шаблоном. Основными рациональными критериями при его формировании должны стать: характер возникающих задач и приоритетность их выполнения; имеющиеся в распоряжении общины ресурсы и имущество; количество населения общины; географическое расположение. Поэтому каждая община и каждый совет вправе формировать своё ноу–хау. В результате исполком должен выполнять максимум возложенных на него обязанностей в пределах своей компетенции при минимизации расходов на своё содержание. Типичный исполком состоит из председателя (он же председатель Объединённой теробщины), секретаря, деловода–архивиста, юриста–кадровика, заместителя председателя (1 человек), проектного менеджера. В составе формируются три отдела — земельно–хозяйственный (три человека), социально–гуманитарный (пять человек) и финансово–экономический и инвестиционный (также пять человек). Компетенция первого отдела включает защиту от ЧС и мобилизационную работу; коммунальную собственность и земельные вопросы; ЖКХ и благоустройство территории; охрану окружающей среды; кадастровые вопросы и строительство. Второй отдел занимается социальной защитой, образованием и здравоохранением, спортом, семьёй и молодежью. И, наконец, третий будет самым «жирным» — финансы (в том числе бюджет), инвестиции и экономическое развитие территории, бухгалтерия. Общее количество сотрудников — порядка 19 человек, что, согласитесь, не так уж и много. Исходя из уровня минимальной зарплаты в 1378 гривен (на декабрь 2015 года), фонд зарплаты всего коллектива составит 26,2 тысяч гривен в месяц. Прибавим к этому энергоносители и текущие расходы — общие затраты составят около 1–1,2 миллиона гривен в год. Скажете — зарплата маленькая, кто работать пойдёт? Хотят больше — пусть зарабатывают путём привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест и так далее. Создаётся рабочая группа из председателя (заместителя), финансиста, экономиста и специалиста земельно–хозяйственного отдела. И, как говорил герой одного популярного фильма: «Взял карты в руки — играй!»
Местную власть на уровне района и области будут представлять не назначенные Киевом главы администраций, а избранные общиной руководители. Однако контроль за их деятельностью всё же останется. Внедряемый реформой институт префектов позволит осуществлять надзор за соблюдением Конституции и законов органами местного самоуправления. Однако префекты будут лишены прав вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления и распределения бюджетных средств. Одним словом, функции органов местного самоуправления и государства будут размежёваны.
В компетенции префекта будет, кроме указанного выше надзора, координация деятельности территориальных органов центральной исполнительной власти, обеспечение выполнения государственных программ, координация взаимодействия местных филиалов столичных ведомств с местным самоуправлением в условиях военного или чрезвычайного положения, а также стихийного бедствия природного или техногенного характера. Префект является госслужащим, подотчётным президенту страны. Для реализации полномочий у него будет свой аппарат, который будет в разы меньшим, чем существующие администрации.
Основным документом перспективного функционирования общины должен стать стратегический план, составленный на пять–семь лет, и являющийся основой принятия общиной управленческих решений. Он включает в себя концептуальную основу (термины и методологию), анализ социально–экономического положения, бюджет, кадровую структуру; анализ внешних воздействий и стратегию их преодоления/минимизации; перспективы развития общины на указанный период (порядка двух–трёх) и пути их реализации; взаимодействие данного плана с государственными стратегиями; механизмы реализации плана, его составляющие; календарный план и финансовое обеспечение.
Миф третий: всё равно всё будет решаться в столице.
К сожалению, все 25 лет нашей независимости в большинстве случаев именно так и делается. После реформирования общины смогут самостоятельно устанавливать размеры местных налогов и сборов, получая финансовую независимость от центра, получат право распоряжаться землёй на всей своей территории, в том числе за границами населённых пунктов. В таких условиях каждая территориальная община на всех уровнях будет заинтересована в создании новых рабочих мест, и, соответственно, большем поступлении налогов. Кроме того, после внесения изменений в Конституцию общинам будет гарантировано финансовое обеспечение всех полномочий местного самоуправления — в частности, путём предоставления общинам части общенациональных налогов. В государственную казну будут поступать лишь те средства, которые необходимы для выполнения государственных функций. Это станет главным отличием от существующей фискальной системы.
Полномочия органов местного самоуправления действуют до момента приобретения полномочий новоизбранными органами местного самоуправления после проведения соответствующих выборов. Бюджет начинает работать исключительно с начала нового бюджетного года. В период от принятия решения о добровольном объединении территориальных общин до формирования органов местного самоуправления запрещается(!) отчуждение, передача в аренду (пользование), залог (ипотека), лизинг, концессия, оперативное управление объектов коммунальной собственности объединяющихся территориальных общин. Так что, граждане, будьте бдительными: всех «хомячков», желающих набить щёки и животы под шумок, — гоните по известным вам адресам.
В пределах общины будут распределяться и выдаваться субсидии, социальная помощь, пособие по безработице, доступ к реестрам прав собственности, выдача и замена паспортов, нотариальные и другие услуги.
Миф четвёртый: реформы приведут к росту безработицы вследствие сокращений.
А здесь, господа–товарищи, спасение утопающих… Всё в ваших руках. Объединение финансовых, имущественных и интеллектуальных ресурсов позволит общине улучшить инфраструктуру населённых пунктов (дороги, освещение, водоснабжение и так далее) и повысить качество предоставляемых медицинских, образовательных и прочих услуг. Все субъекты будут наделены полномочиями по принципу субсидиарности — большинство полномочий будет у общин, и лишь часть будет передана на вышестоящие уровни.
Общины получат в управление земельные ресурсы в пределах своих объединений, в том числе вне населённых пунктов. Вся земля районного подчинения разделится между объединёнными территориальными общинами. Они станут самостоятельно определять возможности застройки территории в своих границах, предоставления разрешительных документов, принятия в эксплуатацию домов и прочих объектов. Все процедуры станут прозрачными и одинаковыми для всех. Община получит право на муниципальную милицию, которая займётся охраной правопорядка и будет содержаться за счёт территориальной общины. Община также определит потребности и возможности развития местной инфраструктуры — услуги ЖКХ, содержание улиц и дорог, освещение и благоустройство, организацию пассажирских перевозок на своей территории и тому подобное. Так что рабочие места будут в избытке. Были бы желающие работать, а не просто деньги получать. Более того, акцент будет делаться ещё и на качество. Любое финансирование потребует качественной отдачи. Потому в сфере образования и медицины будет довольно высокая конкуренция. Причина проста — деньги от государства и местных бюджетов будут выделяться на конкретного ученика и на конкретные услуги для пациентов. Говоря языком бизнеса, индивидуальный подход к каждому клиенту.
Миф пятый: децентрализация приведёт к «параду суверенитетов».
При этом вспоминают как Минские договорённости, так и легендарного Высоцкого с его «Каждый взял себе удел, кур завёл и в ём сидел…». Согласно закона, Минские соглашения предусматривают «особый способ осуществления местного самоуправления в ОТДЕЛЬНЫХ РАЙОНАХ Донецкой и Луганской областей». Причиной такого шага является прифронтовой статус данных территорий. После восстановления полного контроля над границей и проведения местных выборов по украинским(!) законам, с участием украинских(!) партий эти районы, как и ныне оккупированные, станут полноправными участниками общеукраинских реформ. Кого изберут жители данных регионов — это будет их решение, и Киев обвинять в результатах бессмысленно.
Объединение территориальных общин является первым шагом общей реформы по децентрализации власти и одним из элементов обновлённого административно–государственного устройства. Целью, как уже отмечалось, есть передача максимально широкого круга полномочий из центра максимально близко к каждому гражданину. Для этого и предусматривается создание первичного территориального объединения. От успешного развития наименьшей административной единицы — общины будет зависеть эффективное развитие регионов и всей Украины. Вследствие реформы децентрализации будет создан фундамент для эффективной системы, способствующей органам местного самоуправления качественно и ответственно осуществлять свои функции и полномочия, а гражданам — влиять на власть, которой они доверяют.
